Loi intégrale votée à l'unanimité : maintenant, qui la paiera ?
Mardi 13 octobre, en fin d’après-midi, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture la loi intégrale contre les violences sexistes et sexuelles. Cinq cent trois voix pour, aucune contre, soixante-sept abstentions, celles de La France insoumise. Le Rassemblement national, qui s’était abstenu en commission, a voté pour. Avant le scrutin, six secondes délibérations ont eu lieu, et le congé pour les victimes, rejeté à trois voix vendredi, a été rétabli. LCP a résumé la séance d’une formule : adoptée à l’unanimité des votants.
Dimanche, j’ai écrit ce qui était tombé avant ce vote, et j’étais en colère. Ce matin, on m’a demandé si je me réjouissais. Je n’arrive ni à me réjouir ni à m’indigner tout à fait, et je crois que ce malaise est la bonne réponse. Ce vote est une victoire d’étape. Il a aussi un défaut qui pourrait le vider de sa substance : il n’a rien coûté à personne.
Ce qui a été gagné, et qu'il faut nommer
Commençons par ce qui existe désormais, au moins dans un texte voté. Une infraction spécifique d’inceste entre dans le code pénal. Les viols les plus graves seront jugés par une cour d’assises spécialisée. Des unités d’enquête dédiées sont créées dans la police judiciaire, et un socle minimal d’actes d’enquête devient obligatoire quand une plainte pour violences sexuelles est déposée. L’école organisera des entretiens de repérage des violences, avec un parcours de soins pour les enfants victimes.
Le congé, surtout. Il permettra aux salariées victimes de prendre jusqu’à dix jours par an pour porter plainte, voir un médecin, chercher un logement, sur présentation d’un justificatif à l’employeur : récépissé de plainte, certificat médical, attestation d’une association ou attestation sur l’honneur. Vendredi, il avait été rejeté par 77 voix contre 74. Mardi, il est revenu. Trois voix séparaient une femme qui peut s’absenter pour aller au commissariat d’une femme qui doit choisir entre sa plainte et sa journée de salaire.
Ces avancées ne sont pas tombées du ciel. La Coalition féministe pour une loi intégrale y travaille depuis octobre 2024, avec plus de 130 organisations et 140 mesures. Céline Thiébault-Martinez, rapporteure générale, a porté le texte et défendu chacune des secondes délibérations. Des femmes ont fait ce travail pendant deux ans, et elles ont obtenu un vote sans opposition. Je veux le dire avant toute critique : c’est leur victoire.
Une unanimité qui n'a rien coûté
Regardons maintenant ce que ce vote engage. Le budget annoncé pour 2027, 1,5 milliard d’euros, correspond aux moyens déjà consacrés en 2026 : Matignon l’a précisé le lendemain de l’annonce. L’article qui chiffrait les besoins à au moins 3 milliards par an jusqu’en 2032 n’engage à rien. Le ministre des Comptes publics évalue lui-même le coût des mesures adoptées entre 3 et 4 milliards par an une fois toutes en place. Entre ce qui est voté et ce qui est financé, il manque donc entre 1,5 et 2,5 milliards par an, et personne n’a dit où les trouver.
Voilà pourquoi l’unanimité me laisse une impression étrange. Voter pour un texte dont on ne paie pas les mesures ne coûte rien politiquement. Personne ne veut figurer sur la liste des députés qui ont voté contre une loi sur les violences sexuelles, quelques mois après la mort de Lyhanna. Le vote est facile parce que la facture viendra plus tard, dans une loi de finances que ni la majorité actuelle ni peut-être le prochain président n’auront écrite.
Les positions des groupes le disent mieux que moi. Élise Leboucher, pour La France insoumise, a parlé d’une loi qui « n’en a plus que le nom » et d’un « budget désintégré ». Thomas Ménagé, pour le Rassemblement national, s’est félicité d’un texte devenu, selon ses mots, « plus répressif » grâce à son groupe, tout en annonçant une saisine du Conseil constitutionnel si le congé des victimes survit à la navette. On peut voter un texte et préparer déjà sa censure partielle.
Les plus exposées, encore oubliées
Dimanche, j’écrivais qu’on reconnaît une loi d’affichage à ceux qu’elle oublie en premier. Le vote de mardi n’a pas réparé cet oubli. Il l’a installé. Regardez qui reste au bord du texte, et vous verrez que ce sont toujours les mêmes : celles qui ont le moins de recours, le moins de voix, le moins de temps.
Les femmes étrangères, d’abord. L’article qui interdisait de leur délivrer une obligation de quitter le territoire tant que leur plainte pour violences sexuelles est en cours a été supprimé vendredi, et n’est pas revenu mardi. Une femme sans titre de séjour, violée par son employeur ou par son logeur, sait désormais qu’aller au commissariat peut la conduire à l’expulsion. Son agresseur le sait aussi. Dans la même logique, le Rassemblement national promet de faire censurer la disposition qui concerne les mineurs étrangers confiés à l’aide sociale à l’enfance. Des enfants seuls, parmi les plus vulnérables du pays, deviennent un argument de saisine.
Les femmes en situation de handicap, ensuite. D’après la Drees, 4 % d’entre elles déclarent avoir subi des violences sexuelles, contre 1,7 % des femmes sans handicap : plus de deux fois plus. Le texte examiné ne leur consacrait qu’un article, qui ajoute les démarches judiciaires aux besoins couverts par la prestation de compensation du handicap. Concrètement, une victime handicapée devra puiser dans son aide humaine individuelle, déjà plafonnée, pour se faire accompagner chez l’avocat ou au tribunal. Le Collectif Handicaps demande que l’accessibilité de la justice soit garantie par l’État, pas financée par la victime. Marie Rabatel, de l’Association francophone de femmes autistes, résume : une loi « pas intégrale du tout » pour elles.
Les enfants, enfin, et toutes celles qui n’ont pas de contrat. À l’école, les entretiens de repérage des violences ne deviendront obligatoires qu’en 2032 : un enfant qui entre aujourd’hui en CP sera alors au collège. Même Thomas Ménagé l’a regretté : l’aide sociale à l’enfance n’obtient « quasiment rien » dans ce texte. Quant au congé rétabli, il suppose un employeur. La chômeuse, l’indépendante, l’aide à domicile payée au noir, l’étudiante sans emploi n’en verront jamais un jour. Ce texte protège d’abord celles qui ont déjà un statut.
Quand l'État veut, les chiffres bougent. À peine.
J’avais promis dimanche de regarder ce que les chiffres de la justice disent de la volonté politique. La source la plus complète est une note de l’Institut des politiques publiques, publiée en avril 2024 et corrigée en novembre 2024 après des critiques de méthode. Je cite la version corrigée, et seulement elle, parce que les chiffres qui circulent encore, 86 % ou 94 % de classements, n’y figurent plus. La note analyse les décisions des parquets sur les affaires terminées entre 2012 et 2019.
Premier constat, le niveau. Quatre-vingt-trois pour cent des affaires de violences sexuelles et 73 % des affaires de violences conjugales n’ont donné lieu à aucune poursuite. L’auteur présumé est poursuivi dans 17 % des affaires de violences sexuelles, reconnu coupable dans 15 %. Il faut être honnête jusqu’au bout : le taux de non-poursuite atteint aussi 84 % pour les autres atteintes à la personne. La différence tient au motif. Pour les vols ou les agressions de rue, l’auteur est souvent inconnu. Dans les violences sexuelles, il est identifié dans plus de trois cas sur quatre, et l’affaire est classée parce que l’infraction est jugée « insuffisamment caractérisée ». Ce motif concerne 56 % des classements de violences sexuelles, contre 33 % pour les autres atteintes à la personne. On sait souvent qui, sans parvenir à prouver.
Second constat, la tendance. Entre 2012 et 2019, la part des affaires de violences conjugales non poursuivies passe de 73 % à 67 %. Sur la même période, celle des viols passe de 82 % à 92 %. Deux courbes, deux histoires. Les violences conjugales ont fait l’objet d’une attention politique continue, et la loi a interdit aux parquets de les régler par une médiation ou un simple rappel à la loi. Pour les viols, rien d’équivalent, et la courbe s’est dégradée.
Je refuse de lire la première courbe comme une bonne nouvelle. Deux plaintes sur trois pour violences conjugales restent sans poursuite, après des années de priorité affichée. C’est une catastrophe qui a reculé de six points en sept ans. La seconde courbe dit pire encore : neuf viols signalés sur dix ne mènent à aucune poursuite en 2019. Ensemble, elles disent ceci. Quand l’État décide qu’une violence compte et change ses règles, les chiffres bougent, lentement. S’il ne décide rien, ils s’aggravent. Et quand il décide sans payer, ce qui vient de se produire, ils risquent de bouger à peine.
Pourquoi si peu de poursuites ? Dimanche, j’ai rappelé que l’Assemblée compte 36 % de femmes et presque aucune ouvrière. On m’a répondu, à raison, que la justice, elle, est féminine : 72 % des magistrats sont des femmes, selon le ministère de la Justice. Si les femmes jugent, pourquoi tant de classements ? Cet argument mérite une réponse sérieuse, et je crois qu’il éclaire tout le problème.
Ma thèse tient en deux étages. Au premier, ceux qui fixent les règles et votent les budgets ne ressemblent pas aux victimes. En dessous, celles qui appliquent ces règles n’ont pas les moyens de le faire. Une procureure qui reçoit une plainte pour viol sans témoin, avec un enquêteur débordé et un délai de plusieurs mois avant la première audition, classe faute de preuves. Elle n’a pas besoin d’être indifférente pour cela. Il lui suffit de manquer d’enquêteurs formés, d’expertises rapides, de temps. L’Institut des politiques publiques le dit sobrement dans sa conclusion : il faut renforcer les moyens et la formation des forces de l’ordre et des magistrats, et accompagner les victimes pour les aider à rassembler les preuves.
C’est exactement ce que la loi votée mardi prévoit sur le papier, avec ses unités spécialisées et son socle d’actes d’enquête. Et c’est exactement ce qui ne se fera pas sans argent. Un socle d’actes d’enquête obligatoire sans enquêteurs supplémentaires, c’est une obligation de plus pour des services saturés. Le garde des Sceaux l’a dit lui-même pendant les débats : sans une augmentation considérable des effectifs, la justice ne suivra pas. La loi a été votée par le premier étage et sera appliquée par le second, qui n’a pas été consulté sur les moyens.
Ce qui se joue maintenant, et où regarder
Le texte part au Sénat en janvier. Une commission mixte paritaire suivra, avec un objectif d’adoption définitive avant la fin février, quand le Parlement suspendra ses travaux pour la campagne présidentielle. La majorité sénatoriale peut réécrire le congé, alléger les obligations, renvoyer des mesures à des décrets. Il faudra suivre ce texte article par article, et dire publiquement chaque recul.
Le vrai rendez-vous, pourtant, est ailleurs : dans le projet de loi de finances pour 2027, débattu cet automne. C’est là qu’on saura si les unités spécialisées auront des enquêteurs, si les cours d’assises spécialisées auront des greffiers, si les associations qui accompagnent les victimes auront des salariées. L’Espagne, dont la loi de 2004 a inspiré la nôtre, a créé des tribunaux spécialisés et renouvelé en février 2025 un pacte d’État assorti de crédits annuels. Une loi intégrale se reconnaît à ses lignes budgétaires.
J’ai écrit en juin, après la mort de Lyhanna, que l’on répond à un drame par des textes, des moyens et des votes. Le texte et le vote sont là. Il manque les moyens, et c’est la partie la plus difficile, parce qu’elle ne se gagne pas en une séance d’émotion partagée. Elle se gagne ligne par ligne, amendement par amendement, dans des débats budgétaires que presque personne ne regarde. Je vous propose de les regarder avec moi.
« Une loi votée sans un euro nouveau est une promesse faite à crédit. Ce sont les plus exposées qui en paient les intérêts. »
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Et si chaque député qui a voté mardi s'engageait à voter, cet automne, les crédits de la loi qu'il vient d'adopter ?